Úředníci IT víc rozumí. Práce pro stát začala být pro experty atraktivnější

8 min čtení

25.01.2022

Čtvrté číslo časopisu Ekonom přináší rozhovor s ředitelem obchodně-právní sekce Vladimírem Přechem o stavu eGovernmentu v České republice a digitalizace úřadů, ale třeba i o tom, jak se firma staví k problematice zdrojových kódů nebo k eliminaci rizika vendor lock-in efektu.

Společnost Gordic vstoupila na trh téměř před třiceti lety se zdánlivě jednoduchým cílem – digitalizovat státní správu. Vytvořila systém Ginis, který úřadům umožňuje elektronicky spravovat dokumenty, ukládat bezpečně data, vést účetnictví, řídit lidské zdroje a tvořit chytrá města. Gordic pracuje pro ministerstva, včetně ministerstva vnitra a obrany, magistrát hlavního města Prahy a desítky krajských a okresních úřadů. V poslední době se podílel například na vytváření systému pro vyplácení ošetřovného podnikatelům a ministerstvu dopravy digitalizoval spisovou službu. Technologická společnost už přerostla území Česka, ale v minulosti dostala také tvrdé rány. Soudy a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže kritizovaly přílišnou závislost měst na jejích systémech a smlouvy, z nichž se nemohla vyvázat. Pražský magistrát za to dokonce dostal pokutu. Gordic v reakci na to musel své systémy více otevřít dalším vývojářům. Vladimír Přech, obchodně právní ředitel firmy, přesto tvrdí, že se nyní Gordicu podniká lépe než dřív. Za státní správu konečně jednají lidé, kteří IT rozumí, a vzrostla ochota občanů s úřady komunikovat on-line.

Nakolik se rychlost a intenzita toho, jak státní úřady digitalizují, mění v čase? Roky panovalo přesvědčení, že Česko na tom v této oblasti není dobře. Lepší se to?

Republika na tom byla na centrální úrovni historicky velmi dobře v back officu (interní zpracování žádostí a administrativní podpora institucí – pozn. red.). Na vysoké úrovni je systém základních registrů. Totéž datové schránky. V čem Česko zaostávalo, a bylo to vidět i z mezinárodních srovnání, byly digitální služby, tedy on-line komunikace mezi institucemi a s občany. I zde se ale v poslední době udělalo několik kroků dobrým směrem. Zákon o právu na digitální služby stanovil legislativní rámec a vytváří i tlak na úřady, aby digitalizovaly své agendy. Velice důležité je také zavedení takzvané bankovní identity občana. Máme tady přes pět milionů lidí, kteří se díky ní mohou v komunikaci s úřady on-line identifikovat. To zvýšilo i využití Portálu občana jako rozcestníku pro poskytování digitálních služeb státu a samospráv.

Jak to, že backofficové procesy byly na vysoké úrovni a komunikace o digitalizaci směrem k občanům úřadům příliš nešla?

Veřejné instituce mnohdy obtížně hledají agendu nebo služby, které by rády digitalizovaly. Kolikrát je na úřadě dokonce problém určit deset nejčastějších situací, kvůli nimž tam lidé chodí. Navíc si myslím, že tu dlouho nebyla společenská poptávka po digitalizaci státní správy, chyběl tlak veřejnosti na ni. Zřejmě v nás stále přetrvává kousek Rakouska Uherska, že k úřadu patří papír a razítko i úředník za stolem. Na druhou stranu poptávku do značné míry vytváří, když má veřejnost k dispozici nástroje, které on-line komunikaci usnadňují. Tím mám opět na mysli bankovní identitu. Díky ní si dnes lidé mohou rychle zkontrolovat třeba stav přihlášky na očkování, využila se také při sčítání lidu a je možné se s ní přihlásit i na Portál občana. Přístup na něj se oproti minulým letům ztrojnásobil, teď je tam tuším čtvrt milionu unikátních uživatelů.

Říkáte, že digitalizaci úřadů by měl urychlit zákon o právu na digitální služby. On už ale do značné míry selhal na první metě. Úřady nedokázaly v termínu sepsat ani druh agendy a úkony vhodné k digitalizaci, přestože jim to zákon uložil. Nedegraduje to do značné míry jeho efekt?

Přínos zákona pro proces digitalizace státní správy je veliký. Bude ale samozřejmě záležet na tom, do jaké míry nebo jak formálně či skutečně budou záměry autorů naplněny. Reálně to budeme moci vyhodnotit v roce 2025, kdy by měl zákon plně vstoupit v účinnost. Zároveň ale platí, že není nutné, aby veřejná správa bezhlavě digitalizovala úplně vše, co dělá. Z pohledu občana je důležité, aby dokázala identifikovat úkony, které jsou nejčastější. Potom ani nezáleží na počtu úkonů, které se budou digitalizovat. Kvůli takovému, který člověk udělá jednou za život, si na úřad klidně zajde. Pokud by se digitalizoval, mohlo by se stát, že náklady státu s tím spojené budou vyšší než přínos pro občana. Podle mě by se tedy měly úřady v digitalizaci soustředit hlavně na úkony opakovatelné, rutinní, což je třeba úhrada různých poplatků, vyřizování věcí kolem přihlašování, odhlašování domácích zvířat, trvalého bydliště, odpadů a podobně. Podle Paretova pravidla možná stačí digitalizovat 20 procent, abychom dosáhli 80procentního nárůstu spokojenosti občanů.

Legislativa už tedy není tím, co digitalizaci úřadů brzdí?

V poslední době se to zlepšilo. Problém nyní není v legislativě ani v technologiích. Teď je to spíš o vůli a důslednosti nabídnout to, co lidi bude zajímat. Zatím je nabídka on-line služeb nedostatečná. A nedostatečná je i jejich dostupnost. Je pro mě nepochopitelné, když město Portál občana schovává někde hluboko na webu. Když se přihlásíte třeba na stránky aerolinek, jako první nahoře vidíte, co vás zajímá – tedy odkud, kam a jaký termín. Analogicky by to mělo být i u úředních webů. Když přijdu na stránky města, měl bych na první pohled vidět, že tady se přihlásím přes bankovní identitu a zde vyřídím, co potřebuji.

Co bychom nyní potřebovali, abychom se v digitálních službách občanům dostali na úroveň Estonska, které v tom je v Evropě lídrem?

Estonsko mělo do značné míry speciální podmínky, protože stavělo veřejnou správu v 90. letech na zelené louce, kdežto my s sebou táhneme papírové dědictví středoevropské byrokratické důslednosti. Druhá zásadní věc je, že oni vytvořili speciální instituci pro digitalizaci veřejné správy, která je apolitická, stojí mimo resorty. Díky tomu tam odpadla taková ta meziresortní nedůvěra až nevraživost.

Projekty na IT systémy se v Česku přihlašují do poměrně složitého procesu zadávání veřejných zakázek. Jak obtížné je touto „soutěží“ úspěšně projít?

Složité to je, ale myslím si, že i tady se to v posledních letech zlepšilo. Já si ještě pamatuju, když se nabídky k veřejným zakázkám dělaly komplet v listinné podobě a v mnoha výtiscích. Doklady, diplomy se dodávaly v ověřených kopiích. Dnes tady máme Národní elektronický nástroj pro podávání nabídek, který proces zakázek zjednodušuje a dělá ho přehlednějším. Je v něm mimo jiné transparentně vidět, v kolik jsme podali nabídku a v jaké podobě. V minulosti tu bylo také dlouhé období, kdy se vítěz tendru dominantně vybíral podle nejnižší nabídnuté ceny, což je zvlášť u technologií špatně. Nyní už od toho úřady pomalu upouštějí, i kvalitativní kritéria začínají hrát významnější roli. Na druhou stranu nároky, které jsou kladeny na dodavatele, se stále zvyšují, ať už se to týká zkušeností, referencí, nebo i požadavků na bezpečnost systémů. Také podmínky zejména ohledně autorských práv se zpřísňují. Někdy to vede až k tomu, že se do tendru nikdo nepřihlásí, přestože konkurence na trhu je veliká. Důležitým krokem bylo zavedení bankovní identity. Díky tomu se pět milionů občanů může on-line identifikovat.

Co je konkrétně pro vás důvodem do tendru nejít?

Je to otázka celkových rizik plnění, výše případných penále, neurčitosti zadání a také autorských práv a zdrojového kódu. My pochopitelně vnímáme tlak na otevřenost systému, aby se zadavatel nestal závislým na jediném dodavateli, aby měl možnost přejít k jinému. Ale samozřejmě nelze předávat zdrojové kódy k systému, který my označujeme jako proprietární, tedy standardní. Máme standardní produkt chráněný autorskými právy a ten opakovaně prodáváme různým uživatelům. Zveřejnit k takovému softwaru zdrojové kódy pro nás není přípustné, protože by si je pak každý mohl zkopírovat. To by pro nás bylo byznysově likvidační.

To znamená, že zdrojové kódy zadavateli poskytnete jedině v případě, když si objedná nějaké unikátní řešení?

Ano, přesně tak. Třeba v podobě našeho systému Ginis dodáme standardní řešení, ale pokud nad tím systémem vznikne něco skutečně speciálního, vytvořeného na míru a výhradně pro tohoto uživatele, zdrojové kódy si k unikátní části může smluvně zajistit.

Zrovna za Ginis jste si ale vysloužili kritiku. Pražský a brněnský magistrát dokonce dostaly pokutu za to, že si přístup k jeho zdrojovým kódům ve smlouvách s vámi dostatečně neošetřily. Jak jste na to reagovali?

V těchto případech se jednalo o využití takzvaného jednacího řízení bez uveřejnění ze strany zákazníka. A pokutu pro Brno udělenou antimonopolním úřadem Nejvyšší správní soud loni v prosinci navíc zrušil. V každém případě už zákazníci této formy zadání využívají skutečně výjimečně. My jsme v posledních letech udělali ve věci vendor lock-in – neboli toho tolik diskutovaného uzamčení uživatele – řadu kroků, abychom ho v našich projektech minimalizovali. V nově uzavřených smlouvách jsou většinou exit strategie. Například když bude zákazník chtít opustit Ginis, jsme povinni mu poskytnout součinnost za předem stanovených podmínek. Nemůžeme odchod blokovat. Vytvořili jsme také partnerský program pro část rozvojových a integračních projektů. To znamená, že rozvoj mohou zákazníci objednat u jiných dodavatelů. A dále je to otevření integrační platformy, což je vlastně můstek mezi Ginisem a zbytkem světa. Když se zadavatel rozhodne svůj informační systém rozšířit o nějakou aplikaci, může toto rozšíření poptat u kohokoliv na světě. Jeho aplikace se pak s Ginisem propojí přes API rozhraní. Příkladem takového řešení z poslední doby je Cityvizor pražského magistrátu. Je to nástroj pro zobrazování hospodaření města, který čerpá z Ginisu data. Ginis slouží jako datová základna a nad ním je Cityvizor jako absolutně nezávislá aplikace.

Proč to nebylo možné dělat dřív? Co tomu bránilo?

Nebyla poptávka. V 90. letech nebylo dodavatelů IT systémů mnoho a uživatelé z řad úřadů si prostě vybrali systém, který považovali za nejlepší. Jak ale míra digitalizace rostla, rozrůstaly se i informační systémy včetně vazeb na jiné aplikace. Začalo být obtížnější je vyměnit.

Do jaké míry vedlo otevření API rozhraní v Ginisu k tomu, že zakázky na nové systémy získal někdo jiný než Gordic?

Poslední dobou se to stává například u Portálu občana. Přestože máme v Ginisu takovou součást, město si občas vybere konkurenční produkt. Díky API pak tento portál s Ginisem komunikuje, třeba při zaúčtování poplatku nebo zaevidování žádosti občana do naší spisové služby.

Říkal jste, že při výběrů dodavatelů IT systémů pro státní správu začínají přibývat kvalitativní kritéria. O jaká typicky jde?

Může to být požadavek na relevantní reference. Pokud je máte, získáte body. Bývá to také výčet funkčností, které systém již aktuálně splňuje. Také je možné zavázat se je doplnit. To je prospěšné pro všechny strany, protože pokud je zakázka jenom věcí ceny, nepřinese to nikomu nic. Ani tomu dodavateli, který v tendru zvítězil s nějakou dumpingovou cenou. A už vůbec ne zadavateli, který potřebuje kvalitní systém. Úřady by se v digitalizaci měly soustředit na opakovatelné úkony. Ke spokojenosti občanů jich stačí 20 procent.

Jak se podle vás vyvíjí digitální gramotnost v Česku? Máte dojem, že úředníci, kteří zadávají zakázky, se v IT orientují v posledních letech lépe než dřív?

Do veřejné správy přichází v poslední době hodně vysoce kvalifikovaných lidí. Souvisí to podle mě se zatraktivněním práce pro veřejný sektor. Úřady nabízejí vyšší jistotu, zlepšilo se finanční ohodnocení jejich zaměstnanců a podobně. Zároveň to zvyšuje nároky na dodavatele IT řešení. My to ale vítáme. Pokud je protistrana erudovaná a ví, co chce, mluvíme stejnou řečí a lépe se nám pracuje. Ve velkém měřítku se dnes používají předběžné tržní konzultace, jde o zjišťování situace na trhu. I to pomáhá úředníkům se lépe zorientovat, co je a není možné.

Do jaké míry naučil koronavirus státní správu uvažovat jinak? Zrychlilo se třeba zadávání zakázek?

U projektů, které bezprostředně souvisely s covidem, zřejmě ano. Třeba projekt řešící ošetřovné pro podnikatele byl pod obrovským časovým tlakem. Naši kolegové na něm pracovali i o víkendech. Přínosem koronaviru je také to, že například díky on-line registracím na očkování se občané naučili, že je možné komunikovat se státem digitálně. Ale v zadávání veřejných zakázek se to moc neprojevilo, spíše se příprava řady projektů kvůli home officu zpomalila. Jak se úředníci tolik nepotkávali, řada věcí se zastavila.

Kam by se tedy podle vás mohlo Česko posunout v horizontu pěti let v digitalizaci státní správy?

Já bych si troufl tvrdit, že za pět let všichni budeme mít datovou schránku, používat elektronickou identitu a budeme to považovat za naprosto samozřejmé. Řada lidí si dnes stěžuje, že stát by měl komunikovat elektronicky, přitom ale sami pro to nic neudělali a datovou schránku nemají, byť mohou. A kvůli tomu jim spousta věcí chodí doporučeným dopisem. Mít datovou schránku, využívat digitální identitu a skutečně na úřad chodit, jen když chci a mám skutečný důvod, to by mohl být za pět let standard. Také bych si přál, aby se Portál občana stal jednou z pěti nejnavštěvovanějších webových stránek v Česku.

Z čeho pramení váš optimismus ohledně používání datových schránek? Jsou tu deset let a jejich využití zůstalo na úrovni firem, pro něž jsou povinné.

Od roku 2023 budou mít ze zákona všechny osoby samostatně výdělečně činné datovou schránku povinně. A ostatním lidem se datová schránka automaticky zřídí v případě, že se přihlásí například do Portálu občana. To je klíčový krok. Při očkování jsme viděli, že když běželo i bez registrace, lidé stáli třeba hodinové fronty, přitom se mohli v pohodě zaregistrovat a mít to bez čekání. Jinými slovy ten krůček ke startu digitální komunikace je pro mnohé lidi těžký. Pojďme jim to usnadnit.

Alžběta Vejvodová, zástupkyně šéfredaktora týdeníku Ekonom