VEŘEJNÉ VÝDAJE a FINANČNÍ KONTROLA podle zákona č. 320/2004 Sb.

Rozpočtová skladba

5 min

Bohumír Čech, JUDr.

Pojem veřejné výdaje není kromě zákona o finanční kontrole nikde zcela přesně definován. Naše stanovisko odvozujeme z § 2 písm. i) zákona č. 320/2004 Sb. o finanční kontrole a z § 45 zákona č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech.  

 

Vycházíme z předpokladu, že veřejný výdaj je možné uskutečnit pouze z veřejného rozpočtu. Veřejný rozpočet je v případě OSS státní rozpočet (schvaluje poslanecká sněmovna) a v případě ÚSC rozpočet územního celku (schvaluje zastupitelstvo).

Současně se držíme pravidla, že pokud byly prostředky z veřejného rozpočtu vydány jako veřejný výdaj, stávají se prostředky „neveřejnými“ a jejich další případné použití nelze chápat jako veřejný výdaj.

 

§ 2

Vymezení pojmů

                Pro účely tohoto zákona se rozumí

a) orgánem veřejné správy organizační složka státu, která je účetní jednotkou podle zvláštního právního předpisu, státní příspěvková organizace, státní fond, územní samosprávný celek, městská část hlavního města Prahy, příspěvková organizace územního samosprávného celku nebo městské části hlavního města Prahy a jiná právnická osoba zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem nebo právnická osoba zřízená na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky,

…………………..

i) veřejnými výdaji výdaje vynaložené ze státního rozpočtu, z rozpočtů územních samosprávných celků, z jiných peněžních fondů státu, územního samosprávného celku nebo jiných právnických osob uvedených v písmenu a), z prostředků soustředěných v Národním fondu a z jiných prostředků ze zahraničí poskytnutých na základě mezinárodních smluv nebo poskytnutých k plnění úkolů veřejné správy,

 

Důležitou oporu pro argumentaci při hledání obsahu pojmu „veřejný výdaj“ (jako předmět kontroly podle zákona o finanční kontrole) nalézáme v ustanovení zákona č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech. V § 45 v odstavci 3 se výslovně uvádí, že kromě rozpočtu hospodaří OSS i s fondy jako mimorozpočtovými zdroji. Tyto mimorozpočtové zdroje se používají výhradně prostřednictvím rozpočtu, tedy musí být při použití nejprve „vloženy“ do příjmů státního rozpočtu a pak jsou použity ve výdajích. Výjimkou z tohoto ustanovení je financování běžných výdajů FKSP, které může být prováděno přímo z fondu. Pouze financování reprodukce dlouhodobého hmotného majetku z FKSP se zabezpečuje rovněž prostřednictvím rozpočtu.

                Hospodaření organizačních složek státu

                § 45

                (1) Organizační složka státu hospodaří s prostředky státního rozpočtu, které jí stanoví správce kapitoly v rámci rozpočtu kapitoly, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak, minimálně v rozsahu členění závazných ukazatelů daných zákonem o státním rozpočtu. Její příjmy jsou příjmy státního rozpočtu a výdaje jsou výdaji státního rozpočtu, nestanoví-li tento zákon jinak. Rozpočet organizační složky státu může zahrnovat pouze příjmy a výdaje související s činnostmi vymezenými ve zřizovací listině nebo příjmy a výdaje související s činnostmi stanovenými jí zákonem.

………….

…………

                (3) Organizační složka státu dále hospodaří s mimorozpočtovými zdroji, kterými jsou prostředky fondů organizační složky státu, zisk získaný hospodářskou činností vykonávanou na základě zvláštního zákona, peněžité dary a prostředky poskytnuté ze zahraničí podle jejich vymezení na základě právního aktu, kterým byly poskytnuty a prostředky zvláštních účtů k financování obměn a záměn státních hmotných rezerv podle zvláštního předpisu). Mimorozpočtové zdroje se používají prostřednictvím rozpočtu. Prostředky fondu kulturních a sociálních potřeb se s výjimkou prostředků určených na financování reprodukce dlouhodobého hmotného majetku a prostředků zvláštních účtů k financování obměn a záměn státních hmotných rezerv používají přímo.

 

Hlavním „sporným“ bodem  je vymezení výše zmíněných pojmů v zákonu o finanční kontrole, kde v § 2 v písm. a) se definují orgány veřejné správy a na toto ustanovení se pak odkazuje písmeno i) v témže paragrafu, kde se ovšem vyskytuje pojem „jiných peněžních fondů státu“, což je zavádějící, nikde dále neupřesněný pojem, který směřuje k analogickému chápání, že se jedná o peněžní fondy, které zřizuje organizační složka státu (rezervní fond a FKSP).

 

Pokud se budeme zabývat jen OSS, pak vnímáme rozdíl mezi pojmy „jiný peněžní fond státu“ a „peněžní fond zřizovaný OSS“. Podle našeho názoru nejsou tyto pojmy totožné. Peněžní fondy zřízené OSS mají v zákoně definován způsob tvorby a jejich použití je limitováno převodem do příjmů státního rozpočtu. Podle nás je v zákonu o finanční kontrole myšlen „jiný peněžní fond státu“ ve smyslu peněžní fond zřízený zákonem jako „státní fond“. Výdaje takového fondu jsou pak veřejnými výdaji ve smyslu zákona o finanční kontrole.

 

FKSP má zvláštní charakter. Jedním ze zdrojů je základní příděl ze státního rozpočtu. Na straně státního rozpočtu jde o veřejný výdaj (schválený i jako průřezový ukazatel státního rozpočtu).

Použití prostředků FKSP se řídí vyhláškou o FKSP, platí zde spolurozhodování vedení organizace a odborové organizace. Z tohoto pohledu jde o prostředky „neveřejné“ určené k financování potřeb zaměstnanců a jim na roveň postavených pracovníků organizace.

Pouze výdaje na reprodukci dlouhodobého majetku, které jsou realizovány z FKSP, musí být nejprve převedeny do příjmů státního rozpočtu (§ 50 odstavec 2 zákona č. 218/2000 Sb.) a pak formou veřejného výdaje realizovány.

 

Rezervní fond OSS má v zákoně definovány možné zdroje. Mezi ně nepatří prostředky státního rozpočtu (§ 48 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb.).

Použití prostředků RF se řídí zákonem (§ 50 odstavec 2 zákona č. 218/2000 Sb.). O tyto prostředky, převedené na příjmový účet státního rozpočtu zřízený pro organizační složku státu, může organizační složka státu překročit rozpočet výdajů na financování reprodukce majetku. Nepoužitý zůstatek těchto prostředků převede organizační složka státu nejpozději do 31. prosince běžného rozpočtového roku na účet, ze kterého byly tyto prostředky převedeny.

 

Pokladní hotovost k výdajovému účtu z našeho pohledu představuje přechodný stav peněžních prostředků, který vzniká tím, že je z výdajového účtu státního rozpočtu vydána částka jako „neveřejný výdaj“.

O veřejném výdaji pak můžeme hovořit až v okamžiku, kdy jsou prostředky z pokladny vydány. K tomuto názoru nás vede i postup, který je podporován ve „státní pokladně“. K výdaji – doplnění pokladny není třeba rezervovat prostředky ve státní pokladně. Teprve při realizaci, tedy uskutečnění skutečného „veřejného výdaje“ je plněna výdajová stránka státního rozpočtu a realizace ve státní pokladně se děje na základě „přeúčtování skutečnosti“.

 

Velmi obecně shrnuto:

V případě státního rozpočtu jsou veřejné výdaje všechny výdaje pokryté schváleným (upraveným) státním rozpočtem a výdaje, které jsou tzv. „povoleným překročením výdajů“, tedy výdaje kryté příjmy státního rozpočtu na základě převodů z rezervního fondu, z FKSP nebo v důsledku použití NNV.

 

V případě územních rozpočtů jsou veřejné výdaje všechny výdaje pokryté schváleným (upraveným) rozpočtem. V územních rozpočtech neexistuje institut „povoleného překročení výdajů“, každý výdaj musí být pokryt příjmem rozpočtu, případně financováním (půjčkou, úvěrem, emisí dluhopisů apod.).